Tagarchief: N2000

Commissaris Timmermans had het nog duidelijker moeten vertellen

Staatssecretaris Dijksma van Economische Zaken liet de Tweede Kamer op 9 april weten dat zij met enige verbazing kennis heeft genomen van de uitspraken van eurocommissaris Timmermans in het Europees Parlement over de Nederlandse manier van implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het is mevrouw Dijksma van EZ niet persoonlijk aan te rekenen dat ze niet begrijpt waar Eurocommissaris Timmermans het over heeft. Evenals al haar voorgangers heeft ze te weinig inhoudelijke kennis van de Vogel- en Habitatrichtlijn om te kunnen beoordelen wat er in Nederland op dat gebied speelt en mis gaat. Dat vinden Stichting Iquatro en Stichting De Woudreus. De Stichtingen vinden het echter kwalijker, dat ze geen idee lijkt te hebben van de agenda die haar ambtenaren sinds het begin van 90-ger jaren van de vorige eeuw bezig zijn uit te voeren. Hierbij is samenwerking tussen de overheidsorganen Staatsbosbeheer, de Dienst Landelijke Gebieden en natuurbeschermings-organisaties zoals de Vereniging voor Natuurmonumenten en de provinciale Landschappen van instrumenteel belang.                                                                                         Ondanks talrijke veroordelingen door het Hof van Justitie vanwege het niet-nakomen van de richtlijnverplichtingen volhardden de ambtenaren hardnekkig in het uitvoeren van hun agenda door invoering van een nationaal uitvoeringskader en weglating van essentiële artikelen uit de richtlijnen. Na definitieve aanwijzing in 2004 van de geselecteerde gebieden door de Europese Commissie volgde bovendien vanaf 2006 het ‘omkatten’ van doeltypen van de Ecologische Hoofdstructuur naar Natura 2000 verplichtingen. Samen met een onjuiste interpretatie van richtlijnen en misbruik van arresten van het Hof maakt dit de ellende compleet.  In plaats dat de staatssecretaris verwijten richting Brussel maakt kan ze beter de hand in eigen boezem steken, of beter nog, haar eigen departement uitmesten, aldus beide Stichtingen.

Agenda: Ecologische Hoofdstructuur                                                                   Die agenda is kort gezegd uitvoering van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), een Nederlandse uitvinding die tijdens de voorbereiding van Europese natuurwetgeving door de andere lidstaten van de EU is neergesabeld. Vooral vanwege het feit dat de EHS een ongekende inbreuk op het recht van eigendom inhield en er daardoor geen wettelijke onderbouwing aan kon worden gegeven.     In plaats daarvan is de Vogelrichtlijn, die dateert uit 1979, in 1993 aangevuld met de al even juridisch briljante Habitatrichtlijn. Hierdoor ontstond een stelsel van artikelen dat strikte voorschriften kent en rechtszekerheid biedt, gebaseerd op een uitvoeringskader dat in belangrijke mate is vastgelegd in het Standaard Data Formulier. De praktische uitvoering van de richtlijnen is verder vastgelegd d.m.v. overleg tussen de lidstaten en de Commissie en middels jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. De EHS daarentegen is uitsluitend gebaseerd op beleid dat controle, monitoring noch rechtsbescherming kent. Ook het eigendomsrecht wordt met de uitvoering van het EHS beleid geweld aangedaan.          De ambtenaren van LNV / EZ zijn nooit van plan geweest om de richtlijnen naar behoren uit te voeren en het focus bleef hier te lande gericht op uitvoering van de EHS. Hoe het mogelijk is dat de politiek heeft ingestemd met het onttrekken van meer dan 20% van het Nederlandse grondgebied aan welke wetgeving dan ook (de EHS berust uitsluitend op “beleid”) is een raadsel. Maar het spel is wel handig gespeeld. Nog in 2009 was PvdA-woordvoerder Waalkens ervan overtuigd dat Nederland door uitvoering van de Ecologische Hoofdstructuur aan de verplichtingen van de Vogel-en Habitatrichtlijn voldeed: immers, dat hadden de ambtenaren hem altijd verzekerd.

Omzetting Richtlijnen in Nederlandse wetgeving: in het kort        Om de gang van zaken te verduidelijken is het nodig om aandacht te besteden aan het verloop van de strubbelingen tussen Nederland en Europa.                                                                                                                             Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn is in 1979 vastgesteld en diende per 1981 in nationale wetgeving te zijn omgezet. Anders dan de Staatssecretaris in haar brief stelt, is Nederland niet slechts één keer door het Europese Hof van Justitie op de vingers getikt, maar veel vaker. In 1985, 1987, 1991 en 1996 zijn door de Europese Commissie inbreukprocedures gestart en veroordeelde het Hof Nederland vanwege het niet nakomen van de richtlijnverplichtingen[1]. Uiteindelijk is men er in 1998 toe overgegaan om gebieden te gaan selecteren op basis van het aan de richtlijn gekoppelde uitvoeringskader, waarvoor arresten van het Hof een belangrijke juridische onderbouwing vormden.

Zeventien jaar te laat                                                                                            Nederland “moest” dus niet opeens veel meer gebieden aanwijzen, we waren gewoon 17 jaar te laat met de uitvoering. En helaas kwam het nog niet goed. Bij de selectie werd een nationaal criterium toegevoegd, n.l. dat een Vogelrichtlijngebied ten minste 100 hectare bestaand “natuurgebied” moest omvatten; de Raad van State ging in de fout door dit criterium goed te keuren.

Gevolg toevoeging nationaal criterium en niet-omzetten Vogelrichtlijn Het gevolg is dat bij de selectie alle agrarische gebieden buiten de boot zijn gevallen. Agrarisch gebied is van groot belang voor de weidevogels. In feite worden met name de boerenlandvogels dubbel gepakt, omdat de voor hun adequate bescherming essentiële artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn nog steeds niet in nationale wetgeving zijn omgezet. Dat ondanks het feit dat het Hof Nederland hiervoor in 2005 heeft veroordeeld (zaak C-441/03).

Habitatrichtlijn ook onvolledig en deels fout omgezet                                        De hiervoor aangehaalde veroordeling uit 2005 had niet alleen betrekking op de Vogelrichtlijn, maar tevens op de Habitatrichtlijn. Het betrof de onvoldoende en deels onjuiste omzetting van de artikelen 4, 6, 7 en 11. De Natuurbeschermingswet is vervolgens aangepast wat betreft omzetting van artikel 6, het tweede, derde en vierde lid.. De aanpassing van deze cruciale artikelen rammelt nog steeds, maar garandeerde desalniettemin een voldoende uitvoering, waardoor de Commissie het niet opportuun vond Nederland opnieuw voor het Hof te slepen. Jammer, want de artikelen 4, 6, eerste lid, 7 en 11 staan nog steeds onvolledig of zelfs niet in de nationale wetgeving.

Niets gedaan tot 2002, na dreiging in 2004 selectie gebieden een feit        Met betrekking tot de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden refereert de staatssecretaris naar “uitvoerige discussie” met de Commissie. Dat moet enigszins worden genuanceerd: de Commissie was het zat dat Nederland 10 jaar na de ondertekening van de richtlijn nog niets wezenlijks aan uitvoering had gedaan. De Commissie heeft Nederland onder druk gezet met de inbreukprocedure uit 2003 (zaak C-441/03) en duidelijk gemaakt dat er zware consequenties aan verbonden zouden worden. Er volgden nog wat strubbelingen voordat Nederland het uitvoeringskader correct had toegepast, maar in 2004 was de selectie van 141 Habitatrichtlijngebieden een feit.

Geknoei na 2004: onjuiste interpretatie en nationale koppen toegevoegd                                                                                                                              En vanaf toen begon het geknoei, waartegen de Commissie niets kon doen. Want de Commissie heeft geen bevoegdheid in te grijpen in de toeters en bellen die een lidstaat aan de richtlijnen vastplakt zolang de kern van de in 2004 juridisch vastgelegde doelstellingen niet in het gedrang komt. Het geknoei uit zich in twee aspecten, enerzijds het op onjuiste wijze interpreteren van de tekst van de richtlijnen, anderzijds de introductie van een geheel eigen uitvoeringskader waardoor datgene wat door de richtlijnen wordt voorgeschreven ondergesneeuwd is onder nationale “koppen”.

Het nationale uitvoeringskader                                                                           Het nationale uitvoeringskader heeft de kwalificatiesystematiek voor het vaststellen van de staat van instandhouding van habitats en soorten van de richtlijn losgelaten. En zo gebeurde het dat de staat van instandhouding, bij opgave aan de Commissie in 2004, voor 80% van de habitats en soorten gunstig was, en in 2006 in nationale documentatie 80% in een ongunstige staat van instandhouding verkeerde. Met als gevolg een dramatische wijziging van de doelstellingen en daaraan gekoppelde maatregelen.                  Daarnaast werden vrijwel alle EHS natuurdoeltypen, meestal in de 90-ger jaren vastgelegd in Beheer en Inrichtplannen (BIP’s) omgekat naar richtlijnconforme habitattypen en samen met de EHS-doelstellingen ondergebracht in de Ontwerpbesluiten van de gebieden.                                                                                                                                           De voor het beleid verantwoordelijke ambtenaren hebben samen met de natuurbeschermers uiteindelijk de Vogel- en Habitatrichtlijn omarmd als een geschenk uit de hemel. De richtlijnverplichtingen worden als breekijzer gebruikt om de EHS (en de BIP’s) uit te voeren, een correcte uitvoering van de richtlijnverplichtingen is volledig onderschikt gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn er te over:                              –      Op alle elementen die in de aanwijzingsbesluiten van de gebieden zijn opgenomen is het volledige (zwaarste) regime van de Habitatrichtlijn van toepassing verklaard, in de meeste gevallen in strijd met de richtlijnen en het daaraan gekoppelde uitvoeringskader.     –      De roof van grond in en rondom Natura2000-gebieden is van een ongekende omvang, met als argument dat we anders niet aan onze internationale beschermingsverplichtingen kunnen voldoen – een drogredenering. Onder de Habitatrichtlijn kan een agrarische enclave gewoon agrarisch blijven, omdat die in principe de doelstelling van de richtlijn niet aantast. De doelstellingen van de EHS gaan echter veel verder. Alle grond moet “verworven” worden, want er moet “nieuwe natuur” worden ontwikkeld, bij voorkeur natte en schrale. En dat kan veelal niet binnen de in 2004 juridisch vastgelegde begrenzing van de gebieden, die toegesneden was op de soorten en habitats die de reden voor selectie vormden. De ontwikkeling van deze EHS natuur is tevens de belangrijkste oorzaak van de problemen over de ammoniak-emissie vanuit de landbouw.                                                        –      De “herinrichting” van gebieden, het gevolg van de BIP’s en niet gebaseerd op richtlijnverplichtingen, heeft ertoe geleid dat in veel gebieden de soorten en habitats die de reden waren voor de selectie verdwenen of gemarginaliseerd zijn. Voorbeelden hiervan zijn de Nieuwkoopse Plassen (Roerdomp en andere rietmoerasvogels, door het behandelen van het rietland als “natuur”), het Drents-Friese Wold (Wespendief, broedpopulatie gemarginaliseerd door grootschalige kap van bos), het Dwingelderveld (Zwarte specht, eveneens gemarginaliseerd door grootschalige kap van bos en vernatting, geheel in strijd met richtlijnverplichtingen, maar gesanctioneerd door de Raad van State) en de Oostvaardersplassen (o.a. Blauwborst, ten gevolge van het Seringheti-syndroom van de beheerder).                                                                                                                                      –      Herinrichting gaat doorgaans gepaard met ontgronding van voedselrijke voormalige landbouwgrond, met de bedoeling dat zich daarna (op papier bedachte) specifieke habitattypen zullen ontwikkelen. Daar is nog nooit iets van terecht gekomen (er gaat alleen Pitrus groeien) en deze praktijk is te kwalificeren als milieucriminaliteit.                                                                                                                        –      De Nederlandse bossen, heidevelden en riet- en graslanden (zelfs grote delen van de duinen) zijn of waren allemaal cultuurgrond en dienen dan ook als zodanig te worden beheerd om aan de doelstellingen van de richtlijnen te kunnen voldoen.

Kokkelvisserij-arrest en A2-arrest                                                                         De staatssecretaris refereert aan twee arresten van het Hof die het allemaal zo moeilijk zouden maken, het z.g. “Kokkelvisserij-arrest” en het “A2-arrest”. In de Kokkelvisserij-zaak draaide het om de vraag of een activiteit, waarvoor een jaarlijkse vergunning nodig is, gekwalificeerd moet worden als normaal bestaand gebruik of als project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Voor iedereen die de tekst van het artikel leest, is de uitspraak geen verrassing en de Raad van State had zich een gang naar het Hof kunnen besparen. Het striktere voorzorgsbeginsel dat volgens de staatssecretaris bleek te moeten worden toegepast was niets bijzonders – het stond al vanaf 1993 in de richtlijn, maar was ten tijde van de zaak niet in nationale wetgeving omgezet; wij deden dus gewoon niet wat verplicht was.

 Misbruik arresten: over saldering en andere handelingen                          Het Kokkelvisserij-arrest is vervolgens op een schandalige manier misbruikt. Terwijl de richtlijn de toepassing van het betreffende artikel beperkt tot plannen en projecten, is de tekst in de Natuurbeschermingswet uitgebreid met andere handelingen, Elke vorm van bestaand gebruik wordt daardoor onderworpen aan een z.g. passende beoordeling (artikel 6, derde lid). De noodzaak daartoe volgt op geen enkele manier uit de richtlijn, noch uit het arrest.          Het A2-arrest heeft duidelijk gemaakt dat salderen binnen een Natura2000-gebied, om op die manier te ontsnappen aan de verplichtingen van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, niet is toegestaan. Na lezing van de tekst van de richtlijn had de Raad van State zich ook hier de gang naar het Hof kunnen besparen.Voor plannen of projecten die buiten een Natura2000-gebied plaatsvinden, maar van invloed kunnen zijn op dat gebied, geldt precies hetzelfde. Verbazingwekkend is dan ook dat de staatssecretaris maar door blijft gaan met de Programmatische Aanpak Stikstof. Die is volledig gebaseerd op saldering, met andere woorden principieel strijdig met de richtlijnverplichtingen.

Richtlijnvoorschriften, beleidsruimte en rechtsbescherming voor particulieren                                                                                                                                 De tekst van de richtlijnen kent naast strikte voorschriften twee andere aspecten die vrijwel nooit aandacht krijgen: de aanzienlijke beleidsruimte die het de lidstaten biedt en de nadrukkelijke rechtsbescherming van burgers.                                                                                   Wat betreft de beleidsruimte heeft de staatssecretaris het mis waar zij stelt dat: de lidstaten alles op alles moeten zetten om voor alle “waarden” een gunstige staat van instandhouding te bereiken en te behouden. Dit is het (uiteindelijke) doel van de richtlijnen, maar is nergens vastgelegd als verplichting. Dat kan ook niet omdat op zo’n manier geen rekening zou kunnen worden met economische en sociaal-culturele aspecten. Artikel 2 van de Habitatrichtlijn verplicht namelijk om daarmee rekening te houden bij elke maatregel die genomen wordt. Dit artikel is niet spontaan in de nationale wetgeving terecht gekomen, maar onder druk van een Tweede Kamer-motie. Afgezien van het bieden van beleidsruimte voorziet het artikel tevens in rechtsbescherming van particulieren. In de rechtspraktijk komt er helaas weinig van terecht, zelfs de Raad van State negeert het belang van het artikel.  In algemene zin blijkt van rechtsbescherming van particulieren, waaraan het Europese recht zeer zwaar tilt, weinig tot niets in de Natuurbeschermingswet te zijn vastgelegd. Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn is op dit punt onvolledig omgezet en een wettelijke referentie aan toetsbare uitgangspunten bij het vaststellen van maatregelen (vastgelegd in het z.g. Standaard Data Form) ontbreekt, evenals een wettelijk kader wat een onafhankelijke evaluatie van de staat van de gebieden zou kunnen garanderen.

Uitmesten Het is gênant dat nu opnieuw en voor de zoveelste keer een beleidspersoon met verdraaiingen en onwaarheden het jarenlange beleid, dat van list en bedrog aan elkaar hangt, verdedigt. In plaats dat de staatssecretaris verwijten richting Brussel maakt kan ze beter de hand in eigen boezem steken, of beter nog, haar eigen departement uitmesten.

 

EINDE BERICHT

 

[1] Europese Hof van Justitie, zaken C-236/85, C-339/87, C-75/91 en C-3/96